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“村官”为何成“村霸”?警惕农村干部官僚化
发表日期:2016/10/27 21:39:00 出处:腾讯网 作者:郭宛  发布人:hsb345 已被访问 52

近日,针对四川资阳五保户申领补助被迫请村官吃饭事件,纪委处分了多名乡村干部。然而,村民办事请村干部吃饭或者送红包,是很多地区不成文的潜规则。近年来,随着城镇一体化的快速发展,村官腐败现象日益剧增,尤其是与征地拆迁相关的贪腐案,涉及数目惊人,也是酿成类似贾敬龙案的罪魁祸首。“村官政治”格局下的后乡土社会缺乏法制光芒照耀,仅靠道德体系无法维持秩序和人心的平衡。

“村官政治”频出贪腐案,征地拆迁是重灾区

近几年,村官贪污几十万、几百万、几千万的大案不断爆出。村官的腐败行为发生在村民身边,不仅直接伤害村民的感情,而且大大降低了政府威信,成为破坏农村经济发展和社会稳定的重要因素。

大量的贪腐案直指农村政治生态建设。如今的农村早已不是费孝通笔下的“乡土中国”,中国基层乡村社会从“乡绅自治”走向了“村官政治”。村官虽不在国家行政官僚体系之列,但它代理着国家权力在乡村治理中发挥着基础性作用。再加上“天高皇帝远”,村官能否避免贪腐,是很多地方农村政治的头号问题。

土地是贪腐行为的重要催化剂。在城镇化的快速发展中,大量土地因为经济发展的需要而不断地被开发和利用。据统计,1978-2013 年,城镇常住人口从 1.7 亿人增加到 7.3 亿人,城镇化率从 17.9%提升53.7%。随之而来在利益的驱动下,“村官”涉土腐败现象也日益剧增,“村官”与开发商互惠互利,与国土资源部门工作人员结成各种形式的利益联盟,损害了村民的集体利益。

2014年,广东3名村干部10多年间“鲸吞”1.27亿元补偿款,2015年,仅江西一地上报百起村官贪腐案,而处于城乡结合部的村官们更是有“坐地生财”的机会。河南三门峡市检察院的一项调查显示:村支书、村主任占到农村基层组织人员职务犯罪总数的46%,其中92%的村官腐败案件发生在土地转让、资金管理环节。征地拆迁赔偿、安置等问题引发了官民矛盾激化和情绪对立。相比之下,村官强迫五保户请吃饭只是小节。

资阳五保户老人钟广福遭遇村官强迫吃饭。这刷新了人们对“村霸”的认知,但这种腐败还只是小节。资阳五保户老人钟广福遭遇村官强迫吃饭。这刷新了人们对“村霸”的认知,但这种腐败还只是小节。

由于强拆手段暴力,流血事件不断发生,由此带来的违法犯罪成为了农村不稳定的重要因素。2015年2月,石家庄高营村党支部书记何建华被村民贾敬龙用射钉枪杀死,两人的纠纷源于强拆和补偿款不到位;今年5月,郑州市薛岗村村民范华培因对拆迁赔偿不满,持刀行凶,致三死一伤。

“村官”成“村霸”,一些村民只能铤而走险。

村官选举宗族化、基层政权官僚化导致村民不满

中国人民大学社会学教授陆益龙曾在文章中指出,“从当前乡村社会的平常现实来看,后乡土社会的政治的基本性质属于村官政治”。在农村这样的“熟人社会”里,“村官政治”的最大特点在于村干部的素质和作风对整个村的建设影响巨大。

另一方面,正如费孝通先生在《乡土中国》里指出的那样,中国乡土社会遵循的道德体系是根据儒家孔子提出的“推己及人”,这是一个以自我为中心的道德体系而形成的“差序格局”。道德标准缺乏普遍性,每个人根据他人与自己的关系远近来进行着不同的道德评价。血缘关系起着主导作用。即使建国后进入了“后乡土时代”,农村的封闭性减弱,国家权力直接影响农村的经济生活,但以宗族和家庭为单位的结构并没有本质变化,这导致村干部在选举受当地宗族势力影响较大,也为村官贪腐埋下了伏笔。

据媒体报道,大学生村官满期后离岗率高,能适应农村环境的人寥寥无几,真正把守村落大权的仍是当地望族。在“差序格局”鲜明的村落里,大家族谋私利欺压百姓很常见。某些村官受封建残余思想影响,贪图个人私利,千方百计利用手中的权力为家人、族人和亲友谋取不正当利益。在一些宗族势力较大的地方,每当村民委员会换届选举或村党支部换届改选时,宗族势力总要直接插手农村选举或者操纵农村选举,各宗族为本姓候选人拉选票的事时有发生,有些村的村官竞选演化成了宗族势力间的较量。

一项农村抽样社会调查显示,过半的村民对基层村委会、乡镇政府、县政府较为满意(80分以上),但无论是对村委会还是对乡镇政府和县政府,都有22%以上的村民给予了不满意的评价。在一些乡村实地调查中,村民反映的突出问题主要有三大类:一是贯彻和落实国家政策不力,在乡村发展中未能发挥实质性的带头作用;二是干部的以权谋私与腐败问题,村民反映“一些干部没有带领大家富起来,自己却很快富起来了”;三是基层干部的工作方法和管理手段存在问题,村民常反映“一些农村干部官架子很大,出来威风凛凛,群众看了就不舒服”。

乡村居民对村委会和政府的评价乡村居民对村委会和政府的评价

碍于某些村官的势力,村民对违法违规现象不敢举报。四川资阳五保户钟广福被调查组要求“做假证”,石家庄高营村贾敬龙父母的养老金因拆迁被扣押。在北京六环拆迁过程中,丰台区怪村中心村党总支书记郭文、沙锅村副村长荣军与评估公司经理相勾结,共贪污国家拆迁款997万余元,大量线索只能从网上搜集。反腐专家胡星斗透露,“在一些乡镇政府,公开调查不容易获得真实情况,尤其是村一级干部,容易出现对上级欺瞒的情况”,所以没有足够证据和线索时,纪委采取匿名的方式秘密调查。

“村官腐败”有制度性因素,社会自治任重道远

中国社会科学院政治学系博士生导师周庆智指出,村官腐败实际上是一个基层政权组织与基层社会自治组织之间的政治博弈问题,也就是官治与民治之间规则失序问题。村民自治的民主管理变成村官或村干部包办代替,诸如集体土地出租、转让、租赁费的多少、土地补偿金的收取,基本上由村官或村委会做主,村官或村干部实际上就是集体财产处置的决策者。

村官的实质性权力构成有两个部分:一个来自国家行政体系亦即政府系统;一个来自社会自治体。造成村官腐败的原因,一是村官手握政府授予的资源管理权力,后者授予权力但因其在行政体系之外又不能有效监督其权力,却指望社会自治体发挥监督和制约作用;一是社会自治体的自治功能和自治能力在政府不断的行政架空之下对村官的监督已难有作为。

简而言之,就是政府给了村官权力但没有很好地管住他们,而其他村民已经失去了制衡村官的能力。

可以说,村官非官亦官双重代理身份是造成“村官腐败”严重的制度性因素。村官不是公务员,不是体制意义上的“党政干部”,不在国家编制内,也不领国家薪资,做的却是国家干部的事,而身份则是自治体的农民。其政治资源依赖社会自治体的威望以及初级团体比如宗族、私党等乡土势力的支持。从法理上看,村官职权没有法律依据,不适用法律规定的职责,因而村官有更多欺上瞒下、中饱私囊的贪腐机会。

由于制度性因素和监督机制失灵,村民的社会自治权没有掌握在村民自己手里,村官也不是真正意义上的“契约人”。一组开封市村干部的工资报酬显示,村干部的收入只是其生活来源的一部分,多数人只是“兼职”村干部。对此,专家指出亟待出台一部《自治法》来明确规范村民自治权利,约束社会组织成员的行为,在法治原则上厘清党组织与村民自治组织之间的关系。

开封市通许县西朱庄村村干部工资收入和年终报酬开封市通许县西朱庄村村干部工资收入和年终报酬

村官身份的双重性带来了法律层面的尴尬,《村民委员会组织法》不足以约束“村霸”。只有把村官从政府体制里剥离出来,把政府的行政事务与社会自治体的事务做出明确分隔、大力推动基层功能性社团组织的发展,才能发挥自治组织的公共服务功能,实现村庄自治的民主化。

“村官”成“村霸”,问题不算新鲜,但媒体上不断传出的相关报道依然让人非常担忧,这个问题需要持续关注。

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